中共中央办公厅、国务院办公厅转发《关于领导干部定期接待群众来访的意见》等三个文件。《意见》指出，市(地、州、盟)党委和政府领导干部，一般每季度安排一天时间接待群众来访等。

文件中的一些细节引起了笔者的注意，诸如不能为解决一事突破法律引起攀比；乡镇领导要随时接访；要积极引导群众理性合法地表达诉求，自觉维护信访秩序；对涉及面广、容易升级激化，带有普遍性的疑难复杂问题，要实行领导一包到底等。

在利益冲突和分化几成社会常态的前提下，我们该如何认识上述规定？首先，矛盾冲突是社会的一种正常现象，要求公权部门正视而不是回避，更不能遮掩；其次，要提升制度对利益冲突和矛盾的化解能力，提高制度对矛盾的容纳度；最后，惟有能成功化解利益冲突的制度才是自信的制度，才是具有公信力的制度，才是公民所需要的制度。对公权部门而言，认识到最后一点尤其重要。

有利益的分化就必然有利益的表达。但是，当制度化的利益表达得不到满足，就必然会寻求非制度化的表达，暴力或冷漠就将成为抗争者宣泄不满、表达利益的基本方式。暴力破坏了秩序，冷漠损害了共识，二者会对社会的稳定与和谐带来挑战。

现代社会不是依靠几个良善的好人，而是依靠一种理性的、自信的好制度，来解决纠纷和冲突。随着社会转型和利益格局的调整，上访问题层出不穷，其中上访总量居高不下和方式逾发激烈是其突出特点。由于规范制度设计上的欠缺与不足，特别是由于实际操作之中出现的压制、打击甚至报复迫害上访者的情况，更是引发了社会各界的关注。

从已经发生的冲突、矛盾和上访案件看，抗争者往往都是弱势群体，而加害者往往都属于强势的利益群体。而几乎所有的冲突和矛盾既与强势利益群体的掠夺有关，更与缺乏一个自信的制度有关。

如果不从制度上遏制冲突和矛盾，社会就不可能变得公正、和谐。从静态上看，哪个利益阶层处于社会的强势地位，哪个利益阶层就会在利益博弈中获得高回报，并决定着制度演进的方向。从动态上看，利益资源占有的不平衡性，会不断加剧利益分化，激化利益矛盾，埋下诱发社会冲突和动荡的种子。在这种情况下，提升制度对社会利益冲突和矛盾的容纳度，就必然成为公权部门的一种理性选择。

正如社会学家孙立平先生所说，好的制度和坏的制度的区别，或者说，好的社会与坏的社会的区别，不在于有没有矛盾、冲突，而在于：一、制度和社会能否容纳冲突、容纳的能力有多强；二、能否建立制度化的机制解决冲突。所以说，制度的自信源自对利益冲突的化解而非回避。直面利益冲突的制度才是自信的制度。

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近日，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《关于领导干部定期接待群众来访的意见》等三个文件。要求县(市、区、旗)党委书记、县(市、区、旗)长一般每月安排一天时间接待群众来访，信访问题突出的地方要适当增加接访次数。(4月15日《南方都市报》)

以“市长日”、“县长日”命名的地方性官员接访制度，已不鲜见，而此番以文件形式对官员接访做出明确要求，是要将接访上升为“规定动作”，并通过设定“最低标准”来将其规范化、制度化，从而让其成为常态化的官民沟通渠道。

毋庸讳言，领导接访是官员体察民情、密切与群众联系、及时化解社会矛盾的一种有效方式。而公众之所以想要面见自己的县长、市长，则是为了解决问题，而且往往是经过正规行政手段乃至法律手段都未能解决好的疑难问题。

如果我们暂时还做不到拆除政府院墙请走荷枪警卫，那么安排一个可预期的时间，让官员与有疑惑、有困难的市民面对面，当然非常必要。而这充其量也还只是让“可以见到县长”成为一种可能。真正重要的，是要让这种定期接访不流于形式，让其有助于帮助民众解决实际问题，同时也能对基层政府部门起到监督与约束的作用。否则，如果定期接访只是另一种流于形式的“市长热线”、“市长信箱”，则上访固然不可避免，而接访者很可能同时还是截访者。

今年“两会”，温总理一句“你有要求我的权利”让人心生感慨。来访者不是来找麻烦，更不是“有精神病”，他们不仅有权见到县长，更有权要求县长为自己排忧解难——尤其是，这种忧难往往是因为正常行政渠道的堵塞失灵，乃至故意歪曲。对于厦门PX事件，有一个堪称经典的社论标题叫“散步是为了遇上可说服的市长”；同样，来访是为了遇上可要求的县长，唯有遇上可信任并可要求的县长，定期接访才真正值得期待。

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近日，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《关于领导干部定期接待群众来访的意见》等三个文件。《关于领导干部定期接待群众来访的意见》(以下简称《意见》)要求，县(市、区、旗)党委书记、县(市、区、旗)长一般每月安排一天时间接待群众来访，信访问题突出的地方要适当增加接访次数。(中国政府网4月15日)

值得注意的是，这次下发的是“意见”，而非“通知”、“决定”等。“意见”属党的机关公文，实质是提出切合实际的可行性建议，发挥参谋和指导作用。其态度是诚恳的，即使是上级向下级行文的“意见”，也没有决定或者通知等文种那样的强制性。

换言之，采取“意见”的方式，要求基层主要领导一般每月安排一天时间接待群众来访，这只是一种工作参谋和指导，而并非是强制性的命令、硬性规定的考核指标。这不仅体现了稳妥，更为重要的是，它表明，要不要接待来访群众，如何接待来访群众，花多少时间来接待来访群众，等等，由基层主要领导依据实际情况确定，上级给予的只是工作方法上的指导，而不是下达指标性任务。

如果基层领导干部只是因为上级有硬性命令才去接待来访群众，这样的接访很难取得实效，反而容易助长形式主义，损害了党政公信。只有当领导干部们都自觉地把接待来访当成是为人民服务的责任，是自己义不容辞的分内事，真心面对群众，才能解决实际问题，维护好群众权益。

对基层领导干部接待群众来访提出“意见”，这是十分恰当的，也是意味深长的。各级有关部门官员应该正确领会其中的意思，切实以对人民群众负责而不只是对上级负责的精神来做好相关工作，强化自己的服务意识、“向下”意识，更多更好地为人民群众尽到公仆之责，听民之声，解民之忧。

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要想让群众来访反映的问题得到真正解决，官员接访量化用意良好，但并非解决一切问题的灵丹妙药，唯有把基层接访的工作真正做到位，才能让信访问题不至于导致局部地区的不安。

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《关于领导干部定期接待群众来访的意见》、《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》、《关于把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》等三个文件。《关于领导干部定期接待群众来访的意见》指出，市(地、州、盟)党委和政府领导干部，一般每季度安排一天时间接待群众来访。县(市、区、旗)党委书记、县(市、区、旗)长一般每月安排一天时间接待群众来访，乡镇(街道)领导干部要随时接待群众来访。(《南方都市报》4月15日)

这三个文件对一定职位的官员接访次数予以量化的规定，其根本目的，就是旨在通过官员定期接访，及时察觉在基层接访中所未能消解的问题，及时发现一些由于信访渠道不畅而引发的事故隐患。从制度设计的角度而言，官员接访次数的量化是一个进步。

其实，对于官员接访的量化问题，早就有地区进行了尝试。自从争议官员仇和赴昆明担任市委书记之后，便出台了一系列的政策，包括公开领导干部的手机号码与联系方式等等，都引起了公众热议。领导干部联系方式的透明化，也同样是便于公众通过正当途径反映问题，从而最大限度地化解由于信访路径的不畅而引发的诸多社会问题的一种方式。

但对官员接访的影响，也不宜过于高估。犹记得，在评价仇和这一系列的新政产生的积极影响时，有媒体称，仅依靠领导干部去发现问题解决问题，固然是一件好事，但昆明市的所有问题却并不能仅指望仇和一人去亲力亲为亲自解决。这话，若是套用在官员定期接访的新闻上，则应是固然官员定期接访能解决平时可能解决不了的许多难题，但也不能指望官员的接访就能将现行信访渠道中存在的一些问题全部化解。

别的不说，级别越高的官员，其一年接访的次数越少，以地市级高官而言，若是按照规定，其每年的接访时间一共是四天，四天就算是满打满算10小时接访，也不过只能面见几百名群众。显然即使是高官的话比基层信访工作者更有力度，他们所能解决的问题也是非常少的，顶多不过是解决一些平时根本解决不了的难题。这一点，昆明市高官的接访已经足以说明问题。

所以，要想让群众来访反映的问题得到真正的解决，官员接访量化的规定用意良好，但却并非解决一切问题的灵丹妙药，唯有把基层接访的工作真正做到位，使得群众来访的问题绝大多数能在基层解决掉，基层解决为主，高层解决为辅，只有在信访领域中培养起这样的观念与意识，才能让信访的问题不至于导致局部地区的不安。

如果基层信访渠道始终处于不畅的状态，一旦演绎到必须由高官来出面解决的地步时，往往也是矛盾一触即发之时，瓮安事件已经为信访渠道不畅可能导致恶果的一个“典型”。是以，我们诚意期望，两办出台的三个文件能以官员接访量化来倒逼基层信访渠道的畅通，笔者以为，这方是三个文件的终极目的。

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近日，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《关于领导干部定期接待群众来访的意见》、《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》、《关于把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》等三个文件。明确要求县(市、区、旗)党委书记、县(市、区、旗)长一般每月安排一天时间接待群众来访，乡镇(街道)领导干部要随时接待群众来访。除再次强调了接访应做到“件件有着落、事事有回音”之外，《意见》还要求对群众反映强烈的突出问题，要实行领导包案，并落实包掌握情况、包思想教育、包解决化解、包息诉息访的“四包”责任制。

每月安排一天，这种对县级“一把手”接访的量化要求无疑是对当下信访工作的一大推动。信访虽早就成为正常的制度，但总有一些地方官员，习惯将公民信访看作“不稳定事件”来加以防范甚至打击，也有一些信访部门，“门难进，脸难看，事难办”已成多年积习。中央的决定让信访者与“一把手”零距离，既有助于让地方官员了解民生疾苦，也有助于信访事件更有效率地解决。而这条“信访绿色通道”要长期保持畅通，必须进一步建规立制，并让接访成为干部考核的重要内容。

在这三个文件中，特别提到了信访的法治原则，明确要求应“严格依法按政策办事。决不能为求得一时一事的解决而突破法律法规和政策规定，引起新的攀比和问题。”若能切实履行此条意见体现的原则，那么，不论是普通工作人员接访，还是地方党政领导接访，都是依照法律解决信访问题，也都应得到同样的结果。避免法律只在领导“包案”之后才迟迟发挥作用，如果那样接访领导同时还要拷问基层的执法机制———为何普通工作人员依法办事就那么步履艰难？

官员“四包责任制”有助于强化领导责任，并能有效化解上访纠纷，在注重效率的同时，也遵守了法治的准则。如我们所知，在所有信访案件中，多为涉讼信访，有许多信访对象还是终审裁判。如果官员不当干预涉讼信访，则与保持法院依法独立行使审判权存有悖论。如批转法院依法处理，若无法定再审事由，法院应不会对本院的终审裁判再行改判。若法院不予处理，又如何让上访人“息诉息访”？

若回到现实的基层权力生态圈中，地方党政主要官员实则握有其他信访接待人员所没有的“领导权”。正是对这种权力的膜拜，成了上访者不懈努力试图接近更高层官员的最大动力。对不少上访者来说，上访“只为遇上可说服的领导”。但以“依法治国”来衡量，如果司法机关或行政部门在法律范围内不能解决的问题，党政领导也同样不能突破法律的规定予以解决，因为任何人在适用法律上都没有超越法律的特权。

在一个正走向法治的国家，解决问题的依据只能是“法”。上访是受法律保护的公民权利，接访也不应打破日常的行政秩序。领导重视是一方面，接访工作的法制化、规范化和日常化同样重要。让公民选择上访，可以遇上可说服的“领导”，同时还要以制度保障使得访民们在上访时会遇上可依法办事的“工作人员”。这才是法治的应有之义。

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